一、政策背景
城市公园管理转型的必然性与紧迫性
社会经济格局变革：
需求升级与资源约束的双重挤压
从需求端看，日本社会结构与经济正经历深刻调整，需要重塑公园使用需求。
其一，人口动态失衡加剧需求分化：自2008年人口达到1.28亿峰值后，日本正式进入人口减少社会，且呈现“大城市集中、地方空心化”特征。2020至2022 年，东京都年均净流入年轻人口12万，而地方城市年均流失8万，导致地方公园使用者减少但功能需求多元（如老年康复、儿童托管），大城市公园空间紧张但需求激增（如社区社交、应急避险）。
其二，少子高龄化推动需求转型：2013年日本老龄化率突破25%，2050年预计达37.7%，65岁以上群体对适老健身设施、休憩座椅密度的需求提升40%，而少子化背景下，儿童户外活动空间不足问题凸显，2022年日本儿童户外活动时长较2010 年减少35%，公园成为弥补“自然缺失症”的关键场所。
其三，新冠疫情催生新生活方式：在家办公、远程学习常态化使市民对家门口绿色空间的依赖度骤升，疫情期间东京都社区公园利用率同比提升35%，大阪府亲子类公园活动频次增加50%，公众不再满足于散步休憩，转而期待公园承担健康管理、社交缓冲、应急避难等复合角色。
从资源约束端看，日本财政与设施维护能力持续弱化，传统模式难以为继。1990 年以来，日本政府债务规模占GDP比重从60%升至260%，地方自治体公园维护预算年均缩减2.3%，而公园设施老化率已超60%。2020至2022年，因设施老化引发的安全事故（如游乐设施锈蚀、步道塌陷）同比增加18%，形成需求增加但供给不足的矛盾。同时，全球气候危机推动日本提出“2050年碳中和”目标，要求公园突破景观美化的定位，承担碳吸收、热岛效应缓解、生物多样性保护等生态功能，进一步加剧了传统管理模式的适配压力。
既有政策实施局限：
创新机制的落地瓶颈与适配短板
2017年《城市公园法》修订后，日本引入公募设置管理制度（Park-PFI）、公园协议会制度等创新机制，试图通过官民协同破解治理困境。从实施成效看，截至2021 年，Park-PFI制度已在102处公园落地，39处公园的配套设施（如餐饮场馆、文化空间）投入使用，带动民间投资超50亿日元；全国共设立111个公园协议会，推动公园规划与社区需求的对接，部分协议会成功将增设儿童游乐区、延长开放时间等市民诉求纳入实施计划。
但相关调研明确指出，既有政策存在三大核心局限：
● 官民协同机制不畅，Park-PFI 制度中，37%的民间运营商反映官民权责划分模糊、计划变更响应迟缓、预算调整缺乏灵活性，如某商业综合体参与公园配套设施运营时，因行政部门对商业活动范围的限制频繁调整，导致项目延期6个月。
● 社区自治作用未充分发挥，111个公园协议会中，仅22个涉及日常使用规则制定，其余多聚焦设施建设与大型活动策划，未能解决社区小公园管理僵化的问题。
● 生态功能与空间规划协同不足，182个地方自治体的“绿色基本计划”虽纳入公园管理方针，但仅36个实现与“绿地位置优化计划”的衔接，导致部分公园生态功能（如雨水调蓄）与周边城市空间脱节，未能形成绿色网络。
公园功能价值重估：
从“公共设施”到“城市更新核心载体”
日本城市公园制度自1873年太政官布告第16号确立“万人同乐之地”定位以来，历经150年发展，其核心价值需重新锚定。在“以人为中心城市建设”目标下，公园应突破公共设施的传统认知，承担五大新角色：
● 城市生态的绿色基础设施：通过植被蒸腾缓解热岛效应、雨水渗透减轻内涝、生物栖息地营造保护物种，成为 碳中和与 生物多样性保护的关键节点。
● 市民生活的第三空间：在家庭（第一空间）、工作场所（第二空间）之外，提供无压力社交场景，缓解孤独社会与疫情引发的焦虑情绪。
● 地域联结的社交粘合剂：通过邻里活动、节庆策划，重建线下人际网络，增强社区凝聚力，应对少子高龄化带来的社会疏离。
● 社会课题的解决实验室：测试养老、育儿、防灾等解决方案，例如在公园内设置临时托管点缓解育儿压力，改造应急避难场所提升城市韧性。
● 城市更新的灵活核心：快速响应突发需求（如疫情防控）与技术创新（如智慧化改造），为城市更新提供低风险、可复制的实践样本。
二、理论重构
城市公园灵活管理的核心内涵与基本原则
核心内涵：
从“刚性管控”到“灵活管理”的三大转向
● 管理目标转向：从“空间维护”到“价值创造”
传统模式以公园设施完好、环境整洁为核心目标，而灵活管理将创造社会价值、解决地区问题作为首要目标。
● 管理主体转向：从“行政包揽”到“多元共治”
突破政府单一管理模式，构建政府-企业-NPO-市民协同网络。
● 管理方式转向：从“一刀切规则”到“弹性适配”
摒弃所有公园适用同一规则的做法，根据公园规模、位置、周边人群特征制定差异化管理方案。
基本原则：
灵活管理的四大支撑逻辑
● 需求导向原则：以市民实际需求为出发点，通过公园工作坊、线上问卷等方式收集需求，确保管理方案贴合使用场景。
● 生态优先原则：将生态功能作为公园管理的基础，在设施改造、活动策划中优先考虑碳吸收、生物多样性保护等目标。
● 权责对等原则：明确多元主体的权责边界，避免责任模糊导致的协同失效。
● 动态调整原则：建立定期评估-反馈优化机制，根据社会需求与技术变革调整管理方案。
三、实践框架
“三大重点与六大行动”的落地体系
重点一：
打造“创造价值与解决社会问题的场所”
聚焦公园与城市需求的深度融合，通过两大行动将公园从“被动服务”转向“主动赋能”，核心是让公园成为破解地区问题的动力载体。
● 行动1：绿色基础设施的保全与利用
基于自然基盘解决方案理念，将生态功能纳入公园规划与管理的核心内容。
生态目标制度化：修订《城市绿地法》，要求地方在“绿色基本计划”中明确碳吸收量、雨水渗透率、生物栖息地面积等量化目标。截至2020年末，182个地方的绿色基本计划已纳入相关内容，其中东京世田谷区通过“绿色植草沟+滞留渗透型绿地”组合，在冈本丘绿地、二子玉川公园等5处公园实现雨水渗透率90%、热岛效应缓解1.5℃的目标；国营昭和纪念公园则通过“湿地恢复+原生植被保留”，2022年观测到濒危鸟类短尾信天翁在此营巢，成为城市生物多样性保护的典范。
可再生能源深度应用：推广公园能源自给模式，降低化石能源依赖，同时向市民科普环保知识。山口县宇部市时计公园是典型案例——该公园安装40kW太阳能板、5kW风力发电机及150kW木质颗粒锅炉，园内动物园、湖水馆、博物馆的用电与供热 100% 来自可再生能源，同时设置实时能源监测屏，向游客展示每小时减少 CO?排放120kg的成效；东京都立大井ふ頭中央海浜公园则创新资源循环模式，收集周边16处都立公园的剪定枝，加工为木质生物燃料，替代80%的城市燃气消耗，年减少化石燃料成本1200万日元，同时解决绿化废弃物处理难题。
生态效益可视化传播：通过技术手段量化公园生态贡献，并向公众公开，提升市民对公园生态价值的认知。2县神户市引入红外相机无人机，对东游园地、矶上公园等10处重点公园进行地表温度监测，生成热岛效应缓解地图，2024年矶上公园改造后，核心区域夏季地表温度平均下降4℃，相关数据通过市政府官网进行实时更新，同时制作公园生态贡献手册，发放给周边学校与社区，让市民直观理解绿地如何调节城市气候。
● 行动2：“人人可享” 的舒适空间营造
针对公园使用群体分化、适配性不足的问题，以“包容性设计”为核心，构建覆盖全年龄段、全需求场景的公园空间，典型实践包括三类模式：
全龄友好设施建设：聚焦残障人士、老年人、儿童等特殊群体，优化设施设计，实现无差别使用。东京都依据《人人可游儿童游乐广场建设指南》，在砧公园“大家的广场”设置可容纳轮椅的旋转木马、触感乐器，地面采用防滑且缓冲性强的EPDM 材料，植物选择无刺、气味温和的薰衣草、迷迭香，兼顾视觉与嗅觉体验；大阪府吹田市健都康复公园则在市立市民病院的监修下，设置27组康复训练设施（如平衡木、肌力训练器）与4条健走路线，路线坡度严格控制在3%以内，长度分为300米、500米、800米三档，满足不同康复阶段人群需求，同时定期开展高血压管理讲座、户外瑜伽课，将医疗服务引入公园。
空间功能弹性适配：根据服务半径与人群需求，对公园功能进行分级划分，避免功能重复与资源浪费。东京都足立区推行的“Park Innovation 推进计划” 最具代表性，该区将公园按服务半径划分为三个圈层：广域圈层（半径1800 米）服务30万人口，配置大型运动设施（足球场、自行车道），满足区域级活动需求；散步圈层（半径 900 米）覆盖7万人口，每4个圈层设 2 处中型休闲设施（儿童游乐区、休憩广场），方便日常散步；邻里圈层（半径 250-450 米） 每2-3个公园为一组，重点配置沙坑、小型健身器材，适合老年人与低龄儿童。同时，该区制作 公园需求匹配地图，标注可开展球类运动、亲子活动、老年健步场所，市民通过手机 APP 即可查询 最近的亲子公园、适合踢足球的场地，使用率同比提升 38%。
公园与城市空间无缝衔接：打破公园围墙限制，将公园与周边街道、商业设施、公共交通联动，形成一体化空间网络。川崎市小杉駅周边公园的实践值得借鉴，该公园与相邻的商业综合体“小杉宏树”合作，将公园步道延伸至商场入口，市民可从公园直接进入商场购物、用餐，商场则为公园活动提供物资赞助（如亲子活动的玩具、座椅）；同时，公园与小杉駅的步行连廊无缝衔接，从车站出来后5分钟即可进入公园，实现通勤-休闲的无缝转换，2023年该公园的通勤后休憩人群占比达 25%，较改造前提升18%。
重点二：
构建“灵活适配的公园使用机制
该战略针对传统管理中规则僵化、响应迟缓的痛点，通过两大行动打破“一刀切”模式，让公园管理更贴合地域实际与市民需求，核心是让规则服务于需求，而非限制需求。
● 行动 3：使用规则的弹性化调整
公园规则应基于公园特性与用户需求差异化设定，而非由行政部门统一制定，具体通过三种路径实现弹性化：
公园分级分类管理：根据公园规模、位置、周边人口特征，制定差异化使用规则，避免小公园限制过多、大公园使用不足。千叶县船桥市在2014年收到“中学生希望在公园踢足球”的诉求后，成立球类运动公园审议委员会，通过3 年试点（2016-2018 年），记录使用人群年龄、活动时长、周边居民反馈，最终将公园分为三类：全面开放型（面积 5000㎡以上、远离居民区）允许全天开展足球、篮球等高强度运动；限定时段开放型（邻里小公园）仅允许早晚时段（7:00-9:00、18:00-20:00）开展羽毛球、跳绳等低强度运动；生态保护型（湿地、原生植被区）禁止任何球类运动，仅允许散步、观鸟。规则通过公园标识与市政府官网公示，同时联合学校、社区开展文明运动宣传，2022 年因运动扰民的投诉量较试点前下降75%。
社区自主规则制定：赋予社区规则制定权，让居民根据实际需求决定公园的使用方式，政府仅提供合规性指导。福冈市启动的社区公园事业制是典型案例，该市从2017年起，选择12处社区公园开展试点，由居民组成“运营委员会”，自主设定开放时间（如部分公园为照顾上班族，延长晚间开放至21点）、活动限制（如允许社区市集临时占用草坪1天/月）、设施使用规则（如儿童游乐设施的预约制）。运营满1年且管理良好的社区，可申请建设公园小屋（用于休憩、活动策划），小屋运营收益（如售卖饮品、租赁活动器材）可用于公园维护。截至2022年末，试点公园的居民满意度达92%，较传统管理模式提升30%，同时有8个社区成功申请建设 公园小屋，实现“自主运营-收益反哺”的良性循环。
特殊需求的临时响应：针对节庆活动、突发需求等场景，灵活调整规则，避免因规则僵化错失服务机会。东京都千代田区的公园烟花燃放解禁实践极具代表性，该区传统规则禁止公园内燃放烟花，但2022年居民问卷显示，85%的家长希望暑假期间让孩子在公园放烟花。为此，该区分两步推进解禁： 2023年选择2个公园开展2天限定试验，联合消防部门划定安全燃放区域（远离植被与建筑物），配备灭火设备与急救人员，吸引超1000人参与，未发生任何安全事故； 2024年将解禁范围扩大至8个公园，时间覆盖整个暑假（7月1日- 8月15日），同时通过学校、社区公告栏、SNS提前告知周边居民，设置投诉反馈热线，平衡娱乐需求与生活安宁，试验期间仅收到3起投诉，远低于预期。
● 行动4：公园作为“城市实践实验室”的功能激活
鼓励将公园作为测试城市创新方案的开放平台，降低社会力量参与门槛，通过小范围试验-效果评估-大范围推广的路径，为城市更新提供低风险、可复制的经验，典型案例包括三类模式：
公募行为许可制度：政府通过公开招募的方式，允许民间团体在公园开展创新性活动，简化审批流程，激发社会活力。横滨市创设的“公募型行为许可制度”最具影响力，该市明确，民间企业、NPO可申请在公园开展健康促进、文化传播、生态科普类活动，审批流程从“15天+多层级审核”简化为“3天+线上提交方案”，仅需满足不破坏生态、不影响公共安全的基本要求。2022年，该市通过该制度批准 23 项民间活动，其中公园瑜伽节由健身企业策划，单次吸引200人参与，带动周边咖啡馆营业额增长25%；自然科普市集由某环保NPO组织，设置植物标本制作、昆虫观察等摊位，吸引500组亲子家庭参与，成为生态教育的重要场景。
新技术应用试验：联合高校、企业在公园测试智慧化、低碳化技术，既提升公园管理效率，又为技术落地积累数据。奈良县平城宫迹历史公园的产官学协同试验极具示范意义，该公园与奈良女子大学、松下电器合作，开展自动接驳车、VR 历史体验、AI 植被监测等多项试验：自动接驳车采用L4级自动驾驶技术，解决老年游客游览路线长、体力不足的问题，日均接待150人次；VR历史体验通过元宇宙技术，让游客佩戴设备即可穿越至奈良时代的宫殿场景，感受平城京的历史风貌，2023 年该项目带动游客量增长35%；AI植被监测则通过“无人机航拍+图像识别”，自动识别病虫害植株，准确率达92%，较人工巡检效率提升10倍，同时降低管理成本。
应急功能临时转换：在疫情、灾害等突发场景下，快速将公园转换为应急设施，提升城市韧性。新冠疫情期间的实践尤为典型，东京都12个公园临时改造为疫苗接种点，在园内搭建遮阳棚+等候座椅，配备空调与消毒设备，同时设置老年人优先通道，日均接种量达800人次；大阪市梅北地区公园则测试智能防疫系统，通过红外测温仪与人流计数器，实时调控入园人数（每1000㎡不超过50人），同时在入口处设置消毒通道，为公共空间防疫提供实践经验；东日本大地震期间，国営越后丘陵公园成为自卫队、消防队的集结点，搭建临时医疗站为沿岸灾区提供支援，公园内的绿地则用于停放救援车辆，避免市街地交通拥堵，展现了公园应急功能的重要性。
重点三：
“扩大—联结—培育”公园管理的多元主体
旨在打破行政包揽的传统模式，通过两大行动构建官民协同、自主可持续的管理生态，缓解财政与人力压力，核心是让更多人成为公园的“主人”，而非仅靠政府。
● 行动5：管理主体的扩大与共创机制构建
将公园管理者从行政部门拓展至社区、企业、NPO 等多元主体，通过角色分工、利益共享形成共同建设、共同运营的格局，具体包括三类协同模式：
社区居民深度参与：通过“公园爱护会”“运营委员会”等组织，让居民参与从 需求收集到活动策划的全流程，增强归属感。东京都江户川区“大家的公园项目”是典型案例，该区选择6处社区公园作为试点，通过公园工作坊收集居民需求，例如小岩公园的公园咖啡馆就是由居民提议、本地餐饮店承办的周末活动，每周六开放，提供咖啡、简餐，收益的20%用于公园维护；同时，区政府向试点公园派遣 游戏指导师，指导儿童开展户外游戏（如搭建木屋、玩沙筑堤），组织落叶堆肥、树木认养等活动，培育社区环保意识。截至2023年，试点公园已成立23个“公园爱护会”，实现自主运营，定期举办防灾训练、邻里市集，居民公园归属感较改造前提升40%。
企业参与模式创新：通过Park-PFI、设施认养、商业合作等方式，引入企业资金与技术，同时确保公共利益优先。仙台市荒井东公园的“城市利便增进协议”模式极具参考价值，该公园由一般社团法人荒井从仙台市租赁约3050㎡用地，自主投资建设人工草坪球场、管理用房，向市民收取合理使用费（成人1小时500日元，儿童免费），使用费收入全部用于公园整体维护（如绿化修剪、设施检修），2023年利用盈余资金增设儿童游乐设施，形成运营-收益-再投入的良性循环；静冈县沼津市则创新“公园+商业”模式，将公园内废弃的少年自然之家改造为公园一体型民宿，由民企舒心驿站运营，民宿设计融入自然元素（如木质家具、绿植装饰），客人可免费使用公园内的休闲设施，民宿收益的10%用于公园绿化升级，既解决废弃设施利用问题，又为公园带来稳定收益。
专业机构技术支撑：联合高校、科研机构、医疗团体等专业组织，为公园管理提供技术指导与专业服务，提升管理科学性。京都大学与京都的哲学之道公园合作具有代表性，京都大学生态学研究团队定期对公园内的植被、水质、生物多样性进行监测，形成《年度生态报告》，指导公园优化植被配置（如增加本土树种比例）、改善溪谷水质（如设置生态滤池）；同时，团队与周边学校合作开展生态调查课程，让学生参与植物标本制作、昆虫观察，将公园变为户外实验室。大阪府吹田市健都康复公园则与医疗团体深度合作，国立循环系统疾病研究中心的医生定期在公园坐诊，提供运动+医疗联合咨询服务，例如为高血压患者制定个性化健走计划，同时培训公园工作人员掌握基础急救技能，确保突发健康问题能快速响应。
● 行动6：管理主体自主性与自律性的提升
确保多元主体参与的可持续性，通过赋能+激励+监督提升非行政主体的自我运营能力，避免参与热情消退或管理失序，具体包括三方面举措：
收益权合理下放：允许管理主体开展公益性收益活动，通过适度商业化实现“自我造血”，而非完全依赖政府补贴。东京都丰岛区南池袋公园的实践值得借鉴，该公园在“公园革新”中，由居民成立“南池袋公园改善会”，运营园内的咖啡馆兼活动中心，销售咖啡、简餐及周边社区生产的农产品（如蔬菜、手工艺品），销售额的5%用于公园座椅更新、花坛维护，2023年该咖啡馆实现盈利120万日元，不仅覆盖自身运营成本，还为公园新增2组休闲座椅；滋贺县草津市草津川迹地公园则通过商业设施收益反哺模式，由城市再生推进法人“草津城市建设株式会社”运营公园内的便利店、轻食店，收益的20%用于夏日音乐会、儿童自然体验营等活动，2023年举办活动18场，吸引超3000人参与，既激活公园活力，又实现收益循环。
审批权限分级下放：将日常管理权限下放给指定管理者或社区组织，减少行政干预，提升响应效率。山形县通过地方条例明确，公园指定管理者可自主审批小型社区活动（如读书会、手工课、小型市集），无需上报行政部门，仅需在活动后提交总结报告；大阪府吹田市则进一步简化设施使用审批，市民申请使用公园内的小型会议室、健身器材，可直接通过指定管理者的线上平台提交申请，1个工作日内即可获批，较之前3 个工作日+线下提交材料的流程，效率提升67%。权限下放后，地方行政部门的日常审批工作量减少40%，可将更多精力投入规划监督与重大问题协调。
监督评价机制完善：建立用户评价+专家评估+政府监督的多元评价体系，确保管理质量不下降，同时为优化方案提供依据。爱知县丰田市鞍池公园的“满意度挂钩机制”极具创新性，该市每半年组织一次公园管理满意度调查，由居民（占比60%）、专家（占比30%）、政府代表（占比10%）组成评价委员会，从设施维护、环境整洁、活动丰富度、服务态度四个维度打分，满意度结果与指定管理者的服务费直接挂钩：满意度每提升10%，服务费增加3%；满意度低于70%，服务费减少5%，同时要求制定整改方案。2022-2023 年，该公园满意度从78% 提升至92%，设施故障率下降35%，活动频次增加20%，充分证明了评价激励的有效性。
四、政策启示
对中国城市公园管理的借鉴
日本城市公园灵活管理体系本质是“以用户需求为核心、以多元协同为路径、以数字技术为支撑”的治理理念落地，其经验对中国高密度城市解决资源不足、需求多元、管理压力大的现实问题具有重要借鉴价值，可从四个层面推动实践创新。
理念层面：
从“景观导向”转向“功能复合”
当前部分城市公园存在“重绿化面积、轻实际功能”的倾向，部分新建公园追求“新奇景观植物、网红打卡点”，却忽视老年健身、儿童游乐、应急避难等实际需求。可借鉴日本绿色基础设施、社会课题解决场的定位，在公园规划阶段即明确生态、健康、社交、防灾等多元目标：在社区公园中增设雨水调蓄设施（如雨水花园）与老年康复角，在大型公园中预留应急避难空间（如开阔草坪、应急物资储备点），在历史街区周边公园中融入地域文化元素（如传统建筑风格、非遗活动场景），让公园成为可防灾、可疗愈、可社交、可传承的复合载体。
管理层面：
从“行政主导”转向“多元共治”
面对财政与人力约束，城市可构建政府引导、社会参与的协同机制：一方面，推动公园认养、设施委托运营等模式，鼓励企业、社区组织参与日常维护。参考福冈市“社区公园事业制”，允许社区自主制定公园使用规则，政府仅提供工具与资金补贴；另一方面，引入专业机构参与管理，例如联合高校开展生态监测，与医疗团体合作提供健康服务，与环保NPO组织开展自然教育活动，形成政府管规划、社会做运营、专业机构强支撑的格局，既减轻财政压力，又提升管理专业性。
运营层面：
从“固定规则”转向“弹性适配”
部分城市公园存在规则管理一刀切问题，例如禁止宠物进园、禁止滑板车等，难以适配不同人群需求。可借鉴日本分级分类管理经验，根据公园规模、位置、周边人群特征制定差异化规则：城市核心区的小型社区公园可限制大型集会、高强度运动，避免噪音扰民；远郊区的大型公园可开放露营、野餐、球类运动，满足市民休闲需求；同时建立临时调整机制，例如节假日延长开放时间、在暑期增设亲子活动专区、在疫情等突发场景下临时转换功能，让规则更贴合实际需求。
技术层面：
从“人工管理”转向“数字赋能”
城市公园数字化水平仍有待提升，多数公园仅实现线上预约门票等基础功能，未充分发挥数据与技术的价值。可借鉴日本“公园DX”经验，加快三大建设：一是搭建智慧公园管理平台，整合设施报修、人流监测、生态数据采集功能，提升管理效率；二是开发市民服务APP，提供活动预约、意见反馈、导航导览、志愿者招募等服务，增强市民参与感；三是试点智慧化体验场景，在历史公园中引入VR 技术传播文化，在生态公园中用AI监测植被与动物，在社区公园中用物联网技术实现智能照明、智能灌溉，让技术为公园管理与服务赋能。
五、结语
通过系统梳理日本城市公园的转型需求与实践路径，明确“灵活管理”的核心是 “尊重多元需求、激活社会力量、拥抱技术创新”。从1873 年，让公园成为“万人同乐之地”的初心，到如今“城市更新核心载体”的定位，日本城市公园的发展历程表明，绿色空间的价值不仅在于“绿化面积”，更在于“对人的关怀”与“对社会需求的响应”。
对中国城市而言，随着城市化进入“下半场”，公园已不是“城市快速发展的象征”，而是“提升市民幸福感、解决社会问题、实现可持续发展”的关键载体。借鉴日本“灵活管理”经验，推动公园从“管理空间”向“服务载体”转变，为“城市让生活更美好”的愿景提供坚实支撑。毕竟，一座真正宜居的城市，必然拥有活跃的公园，以及因公园而更紧密联结的人与人、人与城市。
中国公园协会
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转载来源：中规院风景院绿色未来研究小组